Принцип єдиного громадянства. Чому відсутній єдиний погляд?

Для юристів Укрінюрколегії, яка протягом багатьох десятиліть спеціалізується на веденні справ з іноземним елементом, робота з клієнтом, який має паспорти двох чи більшої кількості держав, є звичним явищем. До подвійного (біпатризму) чи множинного громадянства (мультипатризму) можуть призводити різні обставини, що складаються в житті людини: народження на території іноземної держави та/або від батьків, які мають громадянства різних держав, усиновлення іноземцями, укладення шлюбу з іноземним громадянином, добровільне набуття іноземного громадянства тощо. Ці та інші чинники в комплексі з позитивними колізіями національних законодавств держав щодо порядку набуття та втрати громадянства призводять до того, що індивіди набувають громадянства двох чи більшої кількості держав.

Випадки подвійного та множинного громадянства зустрічаються все частіше та існують об’єктивно, незалежно від ставлення до них тієї чи іншої держави. Як зазначає спеціаліст з питань громадянства в міжнародному праві Ю. Р. Боярс, принцип невизнання подвійного громадянства, закріплений у законодавстві деяких держав, означає лише невизнання правових наслідків біпатризму [1]. При цьому міжнародне право має лише обмежений вплив на це явище, оскільки питання громадянства належать передусім до внутрішньої компетенції кожної держави [2].

Індивіду статус біпатрида надає певні переваги, які витікають із того, що така особа одночасно користується подвійним обсягом прав, що надаються кожною з двох держав своїм громадянам. Один з домінуючих сучасних мотивів – додаткові можливості при перетині кордону. Водночас такий статус зобов’язує індивіда виконувати обов’язки перед кожною з держав, громадянство яких він має (передусім, військовий обов’язок і обов’язок сплачувати податки) [3].

Подвійне громадянство – подвійні проблеми

Про те, зручно чи ні бути громадянином двох держав, можна теоретизувати безкінечно, однак хотілося б зупинитися на реальній історії однієї з клієнток Укрінюрколегії, що яскраво ілюструє проблеми, з якими стикається громадянин України, який в силу життєвих обставин набув ще й громадянство іншої держави.

Пані С. звернулася до Укрінюрколегії у зв’язку з тим, що 2011 р. в одному з паспортних столів м. Києва їй було відмовлено в реєстрації місця проживання в Україні на тій підставі, що в неї, крім українського паспорта, є ще й паспорт громадянина Російської Федерації.

1998 р. громадянка С. виїхала до Росії разом зі своїм чоловіком, оскільки вони обидва знайшли там високооплачувану роботу. Для уникнення проблем із працевлаштуванням, реєстрацією місця проживання, одержанням медичної допомоги та іншими повсякденними питаннями, вона набула громадянство Російської Федерації, не вийшовши попередньо з громадянства України.

Згодом пані С. повернулася з Росії до місця свого попереднього проживання у м. Києві, де мешкає її мати-інвалід похилого віку, стан здоров’я якої вимагає постійного догляду. У цій квартирі наша клієнтка проживала з 1973 р. по 1998 р., ще до виїзду до Російської Федерації. Зараз власником квартири є дочка громадянки С., яка надала нотаріально посвідчену згоду на реєстрацію своєї матері за відповідною адресою.

Звернувшись до паспортного столу з метою реєстрації місця проживання, пані С. мала необережність пред’явити і український, і російський паспорти, з чого і розпочалися її проблеми з реєстрацією. Чиновниця паспортного відділу в усній формі відмовила їй у реєстрації місця проживання, мотивувавши відмову такими аргументами:
- зареєструвати місце проживання пані С. у м. Києві як громадянки України неможливо, бо вона має ще й громадянство Російської Федерації;
- дочка нашої клієнтки не мала права надавати дозвіл на реєстрацію місця проживання пані С. у своїй квартирі, оскільки також є громадянкою Російської Федерації (?!);
- паспорт пані С. є недійсним, оскільки до нього не було вклеєно фотокартку при досягненні його власницею 45-річного віку. У вклеюванні фотокартки також було відмовлено, оскільки, знову ж таки, пані С. має два паспорта.

У ході розмови з громадянкою С. начальник відділу ГІРФО намагалася переконати її у злочинності її дій з набуття російського громадянства та залякати можливістю настання юридичної відповідальності.

Зрозуміло, що така відмова чиновниці відділу ГІРФО є безпідставною, а аргументи спростовуються шляхом аналізу кількох положень українського законодавства.

Так, ст. 2 Закону України «Про громадянство України» проголошує принцип єдиного громадянства, уточнюючи, що у разі набуття громадянином України громадянства (підданства) іншої держави або держав у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Рішення про втрату громадянства України на підставі добровільного набуття громадянства іншої держави може бути прийняте Президентом України, а до видання відповідного указу Президента України громадянин України, який набув громадянство іноземної держави, користується всім правами та несе всі обов’язки громадянина України (ст. 20 Закону України «Про громадянство України»).

Отже, представляючи громадянку С., ми цілком логічно виходили з того, що в Україні не визнається іноземне громадянство, набуте без дотримання процедури виходу з громадянства України, тому з правової точки зору не можна трактувати статус пані С. інакше, як статус громадянки України.

Щодо права дочки пані С. надавати дозвіл на реєстрацію місця проживання пані С. у своїй квартирі законодавство України не містить жодного положення, що перешкоджало б іноземцям вчиняти такі дії, а тому працівники паспортного столу безпідставно відмовились приймати цей документ. Більше того, дозвіл був оформлений у російського нотаріуса, а тому не потребував додаткового засвідчення в силу Конвенції держав – членів СНД про правову допомогу і правові відносини у цивільних, сімейних і кримінальних справах, підписану у Мінську 22 січня 1993 р.

Що стосується вклеювання фотокартки при досягненні власником паспорта 45-річного віку, то нормативно-правові акти України не містили граничного строку, впродовж якого це можна зробити і в такий спосіб відновити дійсність паспорта. Ст. 197 Кодексу України про адміністративні правопорушення лише передбачає достатньо м’яку санкцію за проживання за недійсним паспортом – попередження або накладення штрафу від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Це означає, що після одержання попередження чи сплати штрафу відмовляти у вклеюванні фотокартки підстав не було.

Таким чином, пані С. потрапила у глухий кут, коли вона, будучи громадянкою України, не може скористатися правами, що випливають з цього статусу. Видається дивним, що доволі проста з точки зору теорії ситуація викликала такі ускладнення на практиці. Очевидно, що справа тут не в недосконалості українського законодавства, а в невмінні чи небажанні державних службовців застосувати його належним чином, у прагненні «перестрахуватися», у відсутності бажання приділити більше уваги не зовсім стандартній ситуації, розібратися в ній та піти назустріч людині.

На численні звернення пані С. та Укрінюрколегії до різних інстанцій надходили надзвичайно різноманітні відповіді: від формальних беззмістовних відписок до безпідставних і невмотивованих вимог здати російський паспорт із детальними інструкціями щодо того, як це зробити. Єдина відповідь, яка дійсно відповідала вимогам українського законодавства про громадянство, надійшла від Державної міграційної служби України, однак навіть ці роз’яснення не одразу вплинули на думку чиновників на місцях. Утім, нарешті, після півторарічного спілкування з різними органами державної влади, місце проживання нашої клієнтки в м. Києві було успішно зареєстровано, а фотокартку вклеєно до паспорта. Не останню роль у цьому зіграла ДМС, яка надала належні роз’яснення щодо застосування відповідних положень законодавства України про громадянство та реєстрацію місця проживання, а також Громадська рада при ДМС, якій вдалося привернути увагу державних службовців до цієї ситуації.

Авторові статті ж особливо запам’ятався той момент, коли при видачі паспорта із вклеєною фотокарткою та штампом про реєстрацію місця проживання співробітниця паспортного столу поставила пані С. риторичне запитання: «Навіщо ж Ви з самого початку той свій російський паспорт показували?». І дійсно, якби пані С. не показала свій паспорт громадянина Російської Федерації, усе могло б скластися інакше, значно легше та швидше. Таким чином, переконуємось в існуванні надзвичайно серйозної проблеми, з якою стикаються українські громадяни, які мають паспорти іноземних держав: серед державних службовців поширене бажання «покарати» біпатридів, причому за відсутності законних підстав для цього. Таке бажання породжується передусім відчуттям безкарності, яке є родючим ґрунтом для корупційних вимог.

Хлопче, а ти чиїх будеш?

Утім, іноді трапляється так, що йдеться не про бажання покарати особу, яка має два громадянства, а про банальне нерозуміння біпатризму як явища та принципу єдиного громадянства, закріпленого в законодавстві України.

Коли цим грішать журналісти чи пересічні громадяни, яких українська держава з метою скорочення випадків подвійного та множинного громадянства час від часу залякує настанням відповідальності за набуття іноземного громадянства без виходу з українського, – це цілком зрозуміло, адже правова культура українського суспільства залишається недостатньо високою. Однак коли таке незнання демонструє суддя, то це вже надзвичайно тривожний сигнал.

Так, нещодавно в одному з судів м. Чернігова постало питання про громадянство трирічного хлопчика, який народився на території Сполучених Штатів Америки, мамою якого є українка, а татом – громадянин США. У хлопчика є американський паспорт, на який він має право, оскільки народився на території США від батька-американця, і довідка про реєстрацію особи громадянином України, видана територіальним органом ДМС України оскільки його мамою є громадянка України. Незважаючи на безперечні доводи на користь того, що дитина є громадянином України (законодавча підстава – ч. 1 ст. 7 Закону України «Про громадянство України» та формальний документ – довідка, видана територіальним органом ДМС), суддя сумнівалася в належності хлопчика до громадянства України та вимагала пред’явлення документа про вихід дитини з американського громадянства. Доводи про те, що жодна норма законодавства України не передбачає обов’язку малолітньої особи здійснювати вибір громадянства (зокрема, зі змісту ст. 19 Закону України «Про громадянство України» чітко видно, що дитина не може втратити громадянство України через одночасне перебування в іноземному громадянстві з моменту народження), особливого впливу на суддю не мали.  Так само, як і посилання на вже згадану ст. 2 Закону України «Про громадянство України», відповідно до якої у разі набуття громадянином України громадянства (підданства) іншої держави або держав у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України, а якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Втім, суддя пообіцяла подумати над цим питанням. Будемо сподіватися, що сеанс самоосвіти (хоч і дещо запізнілий) піде на користь і самій судді, і системі українського правосуддя в цілому.

З-за кордону теж надходять звістки, які викликають занепокоєння і підтверджують наявність тенденції до хибного тлумачення принципу єдиного громадянства. Так, на одній із конференцій, присвяченій проблемам української трудової міграції, українці, які живуть і працюють за кордоном, повідомили авторові статті про випадок, коли співробітник однієї з дипломатичних установ України за кордоном залякував своїх співвітчизників тим, що у разі набуття громадянства держави проживання на додачу до українського громадянства вони втратять будь-яке право на допомогу з боку української держави. Цілком очевидно, що такий підхід явно суперечить ч. 3 ст. 25 Конституції України, відповідно до якої Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами.

Прописні істини

Ст. 4 Конституції України проголошує: «В Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом». П. 1 ст. 2 Закону України «Про громадянство України» деталізує принцип єдиного громадянства, закріплений у Конституції:
- окремі адміністративно-територіальні одиниці (Автономна Республіка Крим та області) не можуть мати свого громадянства;
- якщо громадянин України набув громадянство іншої держави, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України;
- якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

Як бачимо із наведених вище положень, Україна не визнає наслідків подвійного громадянства, проте не забороняє подвійне громадянство як таке. Зокрема, обов’язок відмовлятися від другого громадянства для громадян України не передбачений. У зв’язку з цим неможливо не згадати ч. 1 ст. 19 Конституції України, яка проголошує: «Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством».

Безперечно, найбільше питань викликає ситуація добровільного набуття громадянином України іноземного громадянства. У таких випадках необхідно пам’ятати, що рішення про втрату громадянства України на підставі добровільного набуття громадянства іншої держави може бути прийняте Президентом України (ч. 3 ст. 19 Закону України «Про громадянство України»), що до видання відповідного указу Президента України громадянин України, який набув громадянство іноземної держави, користується всім правами та несе всі обов’язки громадянина України (ст. 20 Закону), а також що механізму примусового позбавлення громадянства України за добровільне набуття іноземного громадянства у законодавстві немає. Згадаймо також, що ст. 19 Закону України «Про громадянство України» передбачає ряд випадків, коли набуття іноземного громадянства не вважається добровільним і, відповідно, не може бути підставою втрати українського громадянства (наприклад, одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав; автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем тощо).

Якщо з точки зору теорії все достатньо просто, то чому ж на практиці відсутній єдиний погляд на принцип єдиного громадянства? По-перше, відсутність єдиного підходу (хай навіть другий підхід є очевидно хибним) до тлумачення створює ґрунт для неодноманітного застосування тих самих законодавчих положень і, як наслідок, широкі можливості для зловживань. По-друге (і це також надзвичайно поширена ситуація), деякі державні службовці, очевидно, під час здобуття вищої освіти недостатньо часу та уваги приділяли конституційному та міжнародному праву, а більше захоплювались вивченням стародавніх легенд і міфів, щоб згодом і самим стати міфотворцями у своїй практичній діяльності.

1. Боярс Ю. Р. Вопросы гражданства в международном праве. Монография / Боярс Ю.Р. – М. : Международные отношения, 1986. – 160 c. – С. 17.
2. Tubircio C. The Human Rights of Aliens under International and Comparative Law / Carmen Tubircio. – The Hague : Martinus Nijhoff Publishers, 2001. – 318 p. – P. 18–19.
3. Migration and Citizenship. Legal Status, Rights and Political Participation / Rainer Bauböck (ed.). – Amsterdam : Amsterdam University Press, 2006. – 129 p. – P. 59.

Ольга ПОЄДИНОК
Кандидат юридичних наук, адвокат,
старший юрист Укрінюрколегії,
викладач кафедри зовнішньої політики і дипломатії
Дипломатичної академії України при МЗС України

липень 2013

Повернутися до переліку публікацій